Процедура снятия статуса сельскохозяйственных угодий с мелиорируемых земель представляет собой юридически сложный и методологически многоаспектный процесс, успех которого напрямую зависит от качества проведённой экспертизы. Однако качество экспертизы, в свою очередь, определяется двумя ключевыми факторами: безупречным знанием действующего нормативно-правового регулирования и владением системой объективных экспертных критериев, позволяющих делать обоснованные и воспроизводимые выводы.

Первый блок статей нашего цикла был посвящён общей характеристике института экспертизы мелиорируемых земель, её процессуальным формам и методологическому инструментарию. Настоящая статья углубляет исследование, фокусируясь на двух взаимосвязанных аспектах. Во-первых, мы детально анализируем нормативно-правовое поле, в котором существует экспертиза мелиорируемых земель: какие законы, подзаконные акты, ведомственные инструкции и разъяснения высших судебных инстанций формируют правовой контекст. Во-вторых, мы предлагаем чёткую систему экспертных критериев, которая позволяет специалистам давать объективные, обоснованные и воспроизводимые заключения.

Актуальность темы обусловлена тем, что на сегодняшний день в российском правовом поле отсутствует единый общеобязательный документ, который бы детально регламентировал порядок проведения экспертизы мелиорируемых земель и критерии, на основании которых земельный участок может быть признан утратившим признаки мелиорируемого. Практикующие эксперты вынуждены самостоятельно интерпретировать разрозненные правовые предписания и формировать собственные подходы, что неизбежно ведёт к разногласиям и судебным спорам. Настоящая статья призвана систематизировать существующие правовые нормы и предложить научно обоснованную систему критериев, которая может быть использована как экспертами, так и судами.

1. Нормативно-правовое регулирование в сфере мелиорации и землепользования

1.1. Федеральный закон «О мелиорации земель»: базовые нормы и пробелы

Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» является основополагающим актом, определяющим правовые основы деятельности в области мелиорации. Однако, как показывает анализ, данный закон не содержит детальной процедуры снятия статуса мелиорируемых земель, что создаёт существенные трудности для правоприменителей.

Закон определяет мелиорацию земель как «коренное улучшение земель путём проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий». Мелиорируемые земли определяются как земли, «на которых проведены мелиоративные мероприятия в соответствии с проектом». Мелиоративная система, согласно закону, представляет собой «комплекс мелиоративных мероприятий, обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного и питательного режимов почв на мелиорируемых землях».

Важно отметить, что закон не содержит чёткого перечня оснований для прекращения статуса мелиорируемых земель. Отсутствует процедура признания земель утратившими мелиоративное значение. Нет указания на то, какие органы и по каким критериям могут принимать такие решения. Данный пробел создаёт правовую неопределённость, которую вынуждены восполнять суды на основе экспертных заключений.

В законе также отсутствуют положения, регламентирующие проведение экспертизы для целей изменения статуса земель. Единственное упоминание об экспертизе содержится в норме о государственном мониторинге мелиорированных земель, который включает «проведение инженерно-экологических изысканий и обследований». Однако эти положения не образуют целостной процедуры.

Таким образом, отсутствие детального правового регулирования на уровне специального закона вынуждает экспертов и суды обращаться к иным источникам права, включая земельное, градостроительное законодательство, ведомственные акты, а также сложившуюся судебную практику.

1.2. Земельное законодательство: перевод земель и изменение вида разрешённого использования

Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ) устанавливает общие правила перевода земель из одной категории в другую, а также изменения вида разрешённого использования. Применительно к мелиорируемым землям, которые в подавляющем большинстве случаев относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, ключевое значение имеют следующие нормы.

Статья 7 ЗК РФ закрепляет деление земель по целевому назначению на категории. Согласно пункту 2 статьи 7, «земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением». Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории.

Статья 78 ЗК РФ определяет земли сельскохозяйственного назначения как «земли, находящиеся за границами населённых пунктов и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей». В составе таких земель выделяются сельскохозяйственные угодья, к которым относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Согласно статье 79 ЗК РФ, сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Перевод таких угодий в другую категорию допускается только в исключительных случаях. В пункте 2 статьи 79 перечислены случаи, когда допускается перевод: для строительства объектов, в том числе объектов социального и коммунально-бытового назначения; для добычи полезных ископаемых; для строительства дорог, линий электропередачи, связи и иных линейных объектов.

Однако на практике указанный перечень толкуется судами ограничительно, и собственники земельных участков сталкиваются с необходимостью доказывать, что их земельный участок фактически утратил признаки сельскохозяйственного угодья. Именно здесь ключевую роль играет экспертиза мелиорируемых земель.

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» детализирует процедуру перевода. Согласно статье 2, перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы в случаях, если такая экспертиза предусмотрена федеральными законами. Применительно к мелиорируемым землям такой экспертизой может выступать специализированная экспертиза, подтверждающая утрату землёй признаков сельскохозяйственного угодья.

1.3. Градостроительное законодательство и использование мелиорируемых земель

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее — ГрК РФ) регулирует деятельность по планировке территории, строительству и реконструкции объектов капитального строительства. Применительно к мелиорируемым землям, ГрК РФ устанавливает требования к подготовке документации по планировке территории, включая проекты межевания и градостроительные планы земельных участков.

Особое значение имеет статья 48 ГрК РФ, регулирующая подготовку проектной документации. Строительство объектов капитального строительства на землях, ранее относившихся к мелиорируемым, требует наличия обоснования изменения категории земель и вида разрешённого использования. Проектная документация, подготовленная на основании недостоверных сведений о статусе земельного участка, может быть признана недействительной.

Кроме того, статья 52 ГрК РФ устанавливает требования к сохранению объектов культурного наследия, которые также могут иметь значение при освоении бывших сельскохозяйственных угодий. Однако, для мелиорируемых земель более актуальным является требование о проведении инженерных изысканий, которые должны подтвердить отсутствие препятствий для строительства.

1.4. Экологическое законодательство

Экологические требования при изменении статуса мелиорируемых земель регулируются Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В соответствии со статьёй 33 закона, использование земель должно осуществляться с соблюдением нормативов качества окружающей среды, в том числе с учётом состояния почв.

При снятии статуса сельскохозяйственных угодий и изменении вида разрешённого использования необходимо руководствоваться требованиями статьи 51 закона о сохранении почв и их плодородия. В случае, если земельный участок утратил плодородие в результате деградации, такое изменение статуса может быть обосновано экологическими соображениями.

Особое значение имеет также Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Хотя он не содержит прямых норм об экспертизе мелиорируемых земель, в ряде случаев изменение статуса земель требует проведения государственной экологической экспертизы на предмет возможного негативного воздействия на окружающую среду.

1.5. Ведомственные и локальные нормативные акты

Значительный пласт нормативного регулирования составляют ведомственные акты. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и его территориальные органы издают инструкции и рекомендации по ведению государственного мониторинга мелиорируемых земель. Например, существуют методические рекомендации по обследованию мелиоративных систем, которые могут служить ориентиром для экспертов.

Однако эти акты имеют рекомендательный характер и не являются общеобязательными для экспертов, проводящих независимую или судебную экспертизу. Более того, они зачастую ориентированы на мониторинг действующих систем, а не на установление факта их утраты.

На региональном уровне действуют законы субъектов Российской Федерации о регулировании земельных отношений, в которых могут содержаться положения о порядке изменения статуса земель. Эти законы различаются в зависимости от региона, что создаёт дополнительные сложности для единообразного применения.

1.6. Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации и судебная практика

В отсутствие детального законодательного регулирования, ключевое значение приобретают разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в постановлениях пленума и обзорах судебной практики.

В частности, в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» разъясняется, что при рассмотрении споров о признании недействительными решений о переводе земель из одной категории в другую необходимо учитывать наличие оснований, предусмотренных законом, в том числе заключения экспертов.

Особый интерес представляет Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2014 г. № 305-КГ14-4608 по делу № А41-59384/13, в котором суд указал, что «для признания земель мелиорируемыми достаточно наличия сведений о том, что на них проводились мелиоративные мероприятия, даже если в настоящее время мелиоративная система не функционирует». Данная позиция существенно усложняет задачу собственников, поскольку для снятия статуса необходимо доказать не просто неработоспособность системы, а её фактическое отсутствие либо невозможность восстановления.

В более поздних решениях суды стали учитывать и другие факторы. Например, наличие древесной растительности на земельном участке в течение длительного времени может свидетельствовать о фактическом выпадении земель из сельскохозяйственного оборота и утрате ими признаков сельскохозяйственного угодья.

2. Система экспертных критериев для снятия статуса мелиорируемых земель

2.1. Общие принципы формирования системы критериев

Формирование системы экспертных критериев для снятия статуса мелиорируемых земель должно основываться на следующих общих принципах:

Объективность. Критерии должны опираться на физически измеримые параметры, а не на субъективные оценки.

Воспроизводимость. Применение критериев разными экспертами к одному объекту должно давать сопоставимые результаты.

Юридическая значимость. Критерии должны быть привязаны к правовым предписаниям и создавать основания для юридически значимых выводов.

Достаточность. Совокупность критериев должна быть достаточной для однозначного вывода о статусе земель.

Недискриминационность. Критерии не должны создавать преимуществ для одних категорий землепользователей перед другими.

На основании этих принципов мы предлагаем классификацию критериев по трём основным группам: критерии состояния мелиоративной системы, критерии состояния почвенного покрова и критерии использования земель.

2.2. Критерии состояния мелиоративной системы

2.2.1. Критерий наличия элементов системы

Первым и наиболее очевидным критерием является фактическое наличие элементов мелиоративной системы на земельном участке. Эксперт должен установить:

наличие открытых каналов (осушительных, оросительных) на поверхности участка;

наличие закрытых дренажных систем (трубопроводов, коллекторов);

наличие гидротехнических сооружений (насосных станций, шлюзов, водораспределителей, водосбросов);

наличие сооружений, обеспечивающих подачу воды (водозаборов, водоводов).

При этом важно различать элементы мелиоративной системы и естественные водотоки (ручьи, реки), а также иные гидротехнические сооружения, не относящиеся к мелиорации.

2.2.2. Критерий работоспособности системы

Даже при наличии отдельных элементов, мелиоративная система может быть признана неработоспособной, если:

открытые каналы заилены, заросли, не выполняют дренажную функцию;

закрытые дрены разрушены, забиты, не отводят воду;

насосное оборудование демонтировано либо находится в неисправном состоянии, не подлежащем ремонту;

водоподающие сооружения разрушены или не функционируют;

отсутствует энергоснабжение насосных станций (если оно является обязательным условием работы системы).

Работоспособность системы оценивается как комплексное состояние: система может считаться работоспособной только при функционировании всех её элементов.

2.2.3. Критерий возможности восстановления

Даже при наличии неработоспособной системы, важным является критерий возможности или невозможности её восстановления. Эксперт должен оценить:

экономическую целесообразность восстановления (сопоставление затрат на восстановление и потенциальной выгоды от использования земель для сельскохозяйственного производства);

техническую возможность восстановления (наличие необходимых материалов, оборудования, технологий);

экологическую допустимость восстановления (влияние на природные объекты, включая водные объекты).

При этом следует учитывать, что экономическая нецелесообразность восстановления сама по себе не является достаточным основанием для снятия статуса, однако в сочетании с другими критериями приобретает существенное значение.

2.2.4. Критерий документального подтверждения

Эксперт должен проанализировать документальные источники, подтверждающие наличие или отсутствие мелиоративной системы:

материалы инвентаризации мелиорированных земель (советского периода и современные);

проекты мелиорации (техническая документация);

кадастровые сведения (в том числе из ЕГРН);

акты обследований мелиоративных систем, проводимых ранее;

данные государственного мониторинга мелиорированных земель.

При этом следует исходить из того, что отсутствие документального подтверждения не является абсолютным доказательством отсутствия системы (как указано в судебной практике), однако наличие документального подтверждения при фактическом отсутствии системы создаёт основание для снятия статуса.

2.3. Критерии состояния почвенного покрова

2.3.1. Критерий мощности гумусового горизонта

Гумусовый горизонт (пахотный слой) является ключевым признаком сельскохозяйственного угодья. Согласно агрономическим нормативам, для пахотных земель характерен гумусовый горизонт определённой мощности (для разных почвенных зон различный). В случае, если гумусовый горизонт уничтожен (например, в результате захоронения под отвалами грунта или техногенных нарушений), это свидетельствует об утрате землёй признаков сельскохозяйственного угодья.

2.3.2. Критерий плодородия почв

Плодородие почв оценивается по содержанию органического вещества (гумуса), основных элементов питания (азота, фосфора, калия), реакции почвенной среды (pH). Снижение плодородия до уровня, не обеспечивающего экономически оправданное сельскохозяйственное производство, является основанием для признания земель непригодными для использования по целевому назначению.

При этом следует учитывать, что плодородие может быть восстановлено агротехническими приёмами. Однако если затраты на восстановление плодородия многократно превышают потенциальную ценность продукции, земля фактически утрачивает признаки сельскохозяйственного угодья.

2.3.3. Критерий деградации почв

К деградации почв относятся:

эрозия (водная и ветровая), приводящая к смыву верхнего плодородного слоя;

заболачивание (в результате выхода из строя осушительных систем);

засоление и осолонцевание (в результате нарушения режима орошения);

загрязнение (химическое, биологическое, радиоактивное);

техногенное нарушение (захоронение под отвалами, строительство).

Деградация почв является необратимым процессом в масштабах экономической целесообразности. Установление факта необратимой деградации является основанием для изменения статуса земель.

2.3.4. Критерий гидрологического режима

Гидрологический режим земель определяется уровнем грунтовых вод и характером увлажнения. Выход из строя мелиоративной системы часто ведёт к нарушению гидрологического режима, что проявляется в виде подтопления или, наоборот, пересыхания. Устойчивое нарушение гидрологического режима, делающее невозможным использование земель для сельскохозяйственного производства, является критерием утраты статуса мелиорируемых земель.

2.4. Критерии использования земель

2.4.1. Критерий длительности неиспользования

Длительное неиспользование земель для сельскохозяйственного производства является важным, хотя и не единственным критерием. Как показывает судебная практика, «зарастание земель древесной и кустарниковой растительностью возрастом не менее 20 лет» свидетельствует о фактическом выпадении земель из сельскохозяйственного оборота.

При этом следует учитывать, что само по себе неиспользование не является безусловным основанием для снятия статуса, однако в совокупности с другими критериями (например, неработоспособностью мелиоративной системы) приобретает существенное доказательственное значение.

2.4.2. Критерий наличия капитальных объектов

Наличие объектов капитального строительства на земельном участке (зданий, сооружений) свидетельствует о фактическом изменении характера использования земель. Однако следует различать объекты, необходимые для сельскохозяйственного производства (фермы, склады, хранилища), и объекты иного назначения.

2.4.3. Критерий экономической целесообразности использования

Экономическая целесообразность использования земель для сельскохозяйственного производства оценивается на основе соотношения затрат (включая затраты на восстановление мелиоративной системы и поддержание плодородия почв) и потенциальных доходов. В случае, если расходы систематически превышают доходы, земля утрачивает экономическое значение как сельскохозяйственное угодье.

2.5. Синтез критериев: типовые экспертные заключения

На основе совокупности критериев можно выделить несколько типовых экспертных заключений:

Тип А: Земли сохраняют статус мелиорируемых. Система функционирует либо может быть восстановлена при экономически обоснованных затратах. Почвы сохраняют плодородие. Земли используются либо могут быть использованы по целевому назначению.

Тип Б: Земли утратили признаки мелиорируемых при сохранении признаков сельхозугодья. Система не функционирует, но может быть восстановлена. Почвы сохраняют плодородие. Однако отсутствует экономическая целесообразность восстановления. Данное заключение является спорным, суды часто отказывают в снятии статуса по таким основаниям.

Тип В: Земли утратили признаки мелиорируемых и сельскохозяйственного угодья. Система отсутствует либо не подлежит восстановлению. Почвы деградированы (эрозия, захоронение, заболачивание). Земли длительное время не используются, заросли древесной растительностью. Данное заключение является основанием для снятия статуса.

Тип Г: Смешанные случаи. Отдельные элементы системы присутствуют, но не функционируют; отдельные участки почв сохранили признаки плодородия, но большая часть деградирована. В таких случаях эксперт должен давать дифференцированное заключение с указанием площади сохранивших свой статус участков.

3. Типичные ошибки при проведении экспертизы и способы их предотвращения

3.1. Ошибки в анализе документов

Наиболее распространённой ошибкой является недооценка архивных документов советского периода. Как было указано выше, наличие материалов инвентаризации может быть критичным для установления статуса земель. Эксперт должен тщательно изучать все имеющиеся документы, включая те, которые могут показаться устаревшими.

Другой ошибкой является игнорирование современных кадастровых сведений. Несмотря на то, что ЕГРН может не содержать сведений о мелиоративной системе, это не является основанием для вывода об её отсутствии. Эксперт должен сопоставлять все имеющиеся источники.

3.2. Ошибки в проведении полевых исследований

Визуальное обследование не должно быть поверхностным. Эксперт должен провести детальный осмотр всего участка, а не только его части. Особенно важно фиксировать состояние элементов мелиоративной системы (каналов, трубопроводов, сооружений), а не только наличие или отсутствие растительности.

Важно также документально фиксировать результаты обследования. Отсутствие фотофиксации и детального описания состояния участка может стать основанием для признания экспертного заключения недопустимым доказательством.

3.3. Ошибки в формулировке выводов

Экспертное заключение должно содержать однозначные выводы по поставленным вопросам. Формулировки «возможно», «вероятно», «предположительно» недопустимы. Эксперт должен давать категоричные ответы: «да», «нет», «установлено», «не установлено».

Необходимо также разграничивать фактические выводы (например, «мелиоративная система отсутствует») и правовые выводы (например, «земельный участок утратил статус мелиорируемого»). Правовые выводы может делать только суд, однако эксперт вправе давать заключение о юридически значимых обстоятельствах, на основе которых суд делает правовой вывод.

3.4. Ошибки в использовании источников

Эксперт должен ссылаться только на надёжные, проверенные источники. Использование непроверенной информации из интернета, СМИ или иных неофициальных источников недопустимо. Все источники должны быть указаны в экспертном заключении.

3.5. Способы предотвращения ошибок

Для предотвращения ошибок рекомендуется:

следовать утверждённым методикам проведения экспертиз (при их наличии);

привлекать к работе профильных специалистов (почвоведов, гидрогеологов, инженеров-мелиораторов);

проводить повторные обследования в случае возникновения сомнений;

консультироваться с коллегами и экспертами из других организаций;

детально документировать все этапы экспертного исследования.

Заключение

Нормативно-правовое регулирование экспертизы мелиорируемых земель характеризуется существенными пробелами и противоречиями. Отсутствие на федеральном уровне детализированной процедуры снятия статуса мелиорируемых земель и чётких критериев для принятия таких решений создаёт правовую неопределённость, которая преодолевается в судебном порядке на основе экспертных заключений.

Система экспертных критериев, предложенная в настоящей статье, призвана восполнить существующие пробелы и обеспечить объективность, воспроизводимость и юридическую значимость экспертных выводов. Ключевыми группами критериев являются: критерии состояния мелиоративной системы (наличие элементов, работоспособность, возможность восстановления, документальное подтверждение); критерии состояния почвенного покрова (мощность гумусового горизонта, плодородие, деградация, гидрологический режим); критерии использования земель (длительность неиспользования, наличие капитальных объектов, экономическая целесообразность).

Практика применения этих критериев, как показывает анализ судебных решений, позволяет обоснованно снимать статус сельскохозяйственных угодий с земельных участков, фактически утративших своё мелиоративное и сельскохозяйственное значение. При этом каждый случай требует индивидуального подхода и комплексного применения всех групп критериев, поскольку ни один отдельно взятый критерий не может служить достаточным основанием для изменения статуса земель.

Дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы и разработка единых общеобязательных методических рекомендаций по проведению экспертизы мелиорируемых земель позволит повысить качество таких экспертиз, снизить судебные издержки и обеспечить более эффективное вовлечение земельных ресурсов в хозяйственный оборот.

Список литературы

Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 142.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 16.

Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52 (часть I). Ст. 5276.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2005. № 5.

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2014 г. № 305-КГ14-4608 по делу № А41-59384/13 // СПС «КонсультантПлюс».

Афонина Т.Е., Пономаренко Е.А., Просвирнин В.Ю. Оценка качественного состояния бывших мелиорируемых земель для вовлечения их в сельскохозяйственный оборот на примере Иркутского района Иркутской области // Природообустройство. 2024. № 5. С. 6-13.

Методические рекомендации по обследованию мелиоративных систем. М.: РосНИИМЗ, 2018. (неопубликованный документ).

Обзор судебной практики по спорам о статусе мелиорируемых земель // Бюллетень судебной практики. 2025. № 3. С. 45-57.

Сайт Центра экологических экспертиз: ekoex.ru