В современной системе государственных и муниципальных закупок, регламентируемой Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», особое место занимают контракты на оказание коммунальных услуг. Специфика данных правоотношений обусловлена длящимся характером оказания услуг, их социальной значимостью, а также наличием специального отраслевого регулирования в сфере энергоснабжения, водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения и газоснабжения. Экспертиза оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ представляет собой сложный многоаспектный правовой институт, направленный на установление факта надлежащего исполнения поставщиком обязательств, проверку соответствия объемов и качества фактически оказанных услуг условиям контракта, а также выявление возможных нарушений режима потребления и расчетов. От качества организации экспертных мероприятий при приемке коммунальных услуг зависит не только своевременная оплата потребленных ресурсов, но и бесперебойное функционирование объектов социальной инфраструктуры, эффективность использования бюджетных средств и защита от претензий контролирующих органов. Настоящая статья, подготовленная Союзом «Федерацией судебных экспертов», представляет собой всесторонний научный анализ правового регулирования экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ.

⚖️Правовая природа и нормативное регулирование экспертизы при исполнении контрактов на оказание коммунальных услуг

Для глубокого понимания правовой сущности экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ необходимо обратиться к системному толкованию положений статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ. Часть 3 указанной статьи устанавливает императивную обязанность заказчика провести экспертизу для проверки предоставленных поставщиком результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта. Данное требование распространяется на все виды контрактов, включая контракты на оказание коммунальных услуг, независимо от способа определения поставщика и цены контракта.

Законодатель определяет исполнение контракта как комплекс мер, реализуемых после его заключения и направленных на достижение целей закупки, в который в обязательном порядке включаются приемка поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, а также проведение экспертизы. Принципиальное значение имеет тот факт, что экспертиза оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ должна проводиться при каждой приемке результатов, включая отдельные этапы исполнения контракта, если таковые предусмотрены условиями договора.

В юридической науке отмечается, что коммунальные услуги обладают специфическими характеристиками, отличающими их от иных объектов закупки: неразрывность процесса оказания и потребления, отсутствие материального результата, зависимость качества от технического состояния сетей и оборудования, наличие специального тарифного регулирования. Данные особенности предопределяют специфику экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ, которая должна учитывать не только условия контракта, но и требования специальных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере ресурсоснабжения.

🔌Специфика предмета экспертизы при оказании коммунальных услуг

Определяя параметры экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ, необходимо учитывать особенности предмета исследования. В отличие от товаров или строительных работ, коммунальные услуги не имеют вещественного результата, который можно было бы непосредственно исследовать. Объектом экспертизы выступают:

• Фактические объемы потребленных энергетических ресурсов, определяемые на основании показаний приборов учета либо расчетным способом в случаях, установленных законодательством
• Качественные параметры поставляемых ресурсов, включая давление, температуру, напряжение, частоту, состав и иные характеристики, установленные техническими регламентами и ГОСТами
• Соблюдение режима предоставления услуг, включая бесперебойность подачи ресурсов и соблюдение сроков
• Правильность применения тарифов и осуществления расчетов
• Техническое состояние сетей и оборудования, обеспечивающих подачу ресурсов

Верховный Суд Российской Федерации в решении от 2 апреля 2024 года № АКПИ24-32 обращал внимание на важность надлежащего определения субъекта, ответственного за обеспечение надлежащего качества коммунальных услуг и проведение поверочных мероприятий в отношении приборов учета. Данная правовая позиция имеет существенное значение для экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ, поскольку позволяет правильно распределить ответственность между участниками правоотношений.

📋Организационно-правовые формы проведения экспертизы при приемке коммунальных услуг

Закон № 44-ФЗ предусматривает две принципиально различные организационно-правовые формы экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ: проведение экспертизы собственными силами заказчика (внутренняя экспертиза) и привлечение экспертов или экспертных организаций на основании отдельного контракта (внешняя экспертиза).

При проведении экспертизы собственными силами заказчик организует экспертные мероприятия путем создания экспертной комиссии из числа штатных сотрудников, обладающих необходимой квалификацией для оценки качества и объема оказанных услуг. Правовым основанием для создания комиссии служит приказ руководителя организации, в котором определяются персональный состав комиссии, ее функциональные обязанности, сроки проведения экспертизы и порядок оформления результатов.

Количество членов комиссии должно составлять не менее пяти человек. В состав комиссии целесообразно включать представителей различных подразделений: специалистов, ответственных за учет энергоресурсов, представителей контрактной службы, юридического отдела, бухгалтерии. Важно, чтобы члены комиссии обладали необходимой компетенцией для оценки соответствия оказанных услуг условиям контракта и требованиям нормативно-технических документов.

При привлечении внешних экспертов заказчик заключает отдельный контракт на проведение экспертизы в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ, что предполагает проведение конкурентных процедур отбора исполнителя, если только не имеется оснований для заключения контракта с единственным поставщиком.

🔍Обязательные случаи привлечения внешних экспертов при экспертизе коммунальных услуг

При организации экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ заказчик должен четко разграничивать ситуации, когда допустимо ограничиться внутренней проверкой, и случаи, требующие обязательного привлечения сторонних специалистов. Часть 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ устанавливает, что заказчик обязан привлекать экспертов или экспертные организации к проведению экспертизы в случае, если закупка осуществляется у единственного поставщика.

Из данного правила установлены многочисленные исключения, перечисленные в пунктах 1-9, 14, 15, 17-23, 24 (только при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд), 25, 25.1, 25.2, 25.3, 26, 28-30, 32, 33, 36, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47-48, 50-54 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ. Также обязательное привлечение внешних экспертов не требуется, если предметом закупки являются услуги экспертов или экспертных организаций, либо если результатом выполненной работы является проектная документация и результаты инженерных изысканий, уже прошедшие государственную или негосударственную экспертизу.

Применительно к экспертизе оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ важно учитывать, что закупки у единственного поставщика в сфере коммунальных услуг являются распространенной практикой, особенно в случаях, предусмотренных пунктом 8 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ (услуги по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, газоснабжению). В таких случаях заказчик обязан привлекать внешних экспертов, если только не имеется оснований для освобождения от этой обязанности.

⚡Периодичность проведения экспертизы при длящихся коммунальных контрактах

Вопрос о периодичности экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ имеет важное практическое значение. Контракты на оказание коммунальных услуг, как правило, заключаются на длительный срок (календарный год или более) и предполагают ежемесячную приемку и оплату фактически потребленных ресурсов.

Согласно разъяснениям, экспертиза проводится каждый раз при приемке товаров, работ, услуг. Если контракт не предусматривает поэтапного исполнения обязательств, однако фактически приемку и оплату проводят периодически (ежемесячно, ежеквартально), заказчик должен обеспечить проведение экспертизы по итогам каждой приемки.

Таким образом, при исполнении длящихся контрактов на оказание коммунальных услуг экспертиза оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ должна проводиться ежемесячно, одновременно с приемкой соответствующего объема потребленных ресурсов. Данное требование распространяется как на внутреннюю, так и на внешнюю экспертизу, если принято решение о привлечении экспертов.

📝Документальное оформление результатов экспертизы коммунальных услуг

Надлежащее документальное оформление результатов экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ имеет ключевое значение для подтверждения законности приемочных процедур и защиты интересов заказчика. В соответствии с разъяснениями Министерства финансов Российской Федерации, при проведении экспертизы силами заказчика документом, подтверждающим ее проведение, является оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке товара, работы или услуги.

В письмах Минфина России от 31 августа 2017 г. № 24-03-07/56034 и от 20 мая 2020 г. № 24-03-06/41781 указывается, что если заказчик не привлекает экспертов, экспертные организации для приемки товаров, работ, услуг, то документом, подтверждающим проведение экспертизы силами сотрудников заказчика, является оформленный и подписанный заказчиком документ о приемке товара, работы, услуги. Отдельный документ о проведенной экспертизе в этом случае не составляется.

При проведении экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ силами заказчика результаты проверки могут быть отражены непосредственно в документе о приемке, либо оформлены отдельным актом экспертизы или заключением экспертной комиссии. Выбор конкретной формы документального оформления зависит от сложности объекта приемки, наличия замечаний и внутренних регламентов заказчика.

При привлечении внешних экспертов результаты экспертизы оформляются письменным заключением, которое подписывается экспертом или уполномоченным представителем экспертной организации и должно быть объективным, обоснованным и соответствовать законодательству Российской Федерации. За предоставление недостоверных результатов экспертизы, экспертного заключения или заведомо ложного экспертного заключения эксперт несет ответственность в соответствии с законодательством.

С 1 января 2025 года действуют особые правила для электронной приемки. Датой приемки поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги считается дата размещения (подписания) в единой информационной системе документа о приемке, подписанного заказчиком. При этом документ о приемке может подписать только один руководитель, если иное не предусмотрено решением о создании приемочной комиссии.

⚙️Методология экспертного исследования качества коммунальных услуг

Научно обоснованная методология экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ предполагает наличие целостной системы методов и приемов исследования, адаптированных к специфике объектов коммунальной инфраструктуры.

При проведении экспертизы объемов потребленных ресурсов основным методом является инструментальный контроль с использованием приборов учета. Эксперт должен проверить:

• Наличие и исправность приборов учета, их соответствие требованиям законодательства об обеспечении единства измерений
• Своевременность проведения поверки приборов учета
• Правильность снятия показаний и их документального оформления
• Соответствие фактических объемов потребления данным, отраженным в платежных документах

В случаях отсутствия приборов учета либо их неисправности экспертиза оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ может проводиться расчетным способом с применением методов, установленных Правилами предоставления коммунальных услуг и иными нормативными актами.

При оценке качества коммунальных услуг эксперт должен руководствоваться требованиями технических регламентов, ГОСТов, СанПиНов и иных нормативных документов, устанавливающих допустимые параметры качества соответствующих ресурсов. В частности, для электрической энергии такими параметрами являются напряжение, частота, показатели качества электрической энергии; для тепловой энергии — температура и давление теплоносителя; для воды — давление, температура, химический состав и бактериологические показатели.

Верховный Суд Российской Федерации в решении от 2 апреля 2024 года № АКПИ24-32 подчеркивал важность надлежащего определения субъекта, ответственного за проведение поверочных мероприятий в отношении приборов учета, что имеет существенное значение для правильной организации экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ.

🔧Особенности экспертизы энергосервисных контрактов в сфере коммунальных услуг

Особого внимания заслуживает экспертиза оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ применительно к энергосервисным контрактам. Статья 108 Закона № 44-ФЗ устанавливает специальные правила заключения и исполнения энергосервисных контрактов, предметом которых является совершение исполнителем действий, направленных на энергосбережение и повышение энергетической эффективности использования энергетических ресурсов.

Энергосервисный контракт заключается отдельно от контрактов на поставки энергетических ресурсов и имеет существенные особенности определения цены и порядка приемки результатов. Начальная (максимальная) цена энергосервисного контракта определяется с учетом фактических расходов заказчика на поставки энергетических ресурсов за прошлый год и не может превышать указанные расходы.

При проведении экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ в рамках энергосервисного контракта объектом исследования выступает не сам факт поставки ресурсов, а достигнутая экономия соответствующих расходов заказчика. Эксперт должен установить:

• Фактический объем потребления энергетических ресурсов в отчетном периоде
• Размер экономии в денежном выражении по сравнению с базовым периодом
• Соответствие достигнутой экономии условиям контракта
• Правильность расчета подлежащей уплате исполнителю суммы

Энергосервисный контракт может предусматривать различные способы определения цены, включая фиксированный размер экономии и процент экономии, что требует от эксперта тщательного анализа условий контракта и правильности примененной методики расчета.

⚖️Ответственность за нарушения при экспертизе коммунальных услуг

Понимание правовых последствий нарушений при экспертизе оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ имеет важное значение для должностных лиц заказчика и привлекаемых экспертов. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение порядка приемки и проведения экспертизы.

Часть 5 статьи 7.30.2 КоАП РФ устанавливает ответственность за непривлечение экспертов, экспертных организаций для экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги или отдельных этапов исполнения контракта, когда должны были привлечь, в виде штрафа от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Часть 9 статьи 7.32 КоАП РФ предусматривает ответственность за несоставление документов о приемке либо ненаправление мотивированного отказа от подписания таких документов в виде штрафа в размере двадцати тысяч рублей.

Особого внимания заслуживает ответственность за нарушение сроков размещения документов о приемке в единой информационной системе. Если документ о приемке подписан, например, 19 февраля, крайним днем на размещение является 20 февраля. При проведении проверки контролерами просрочка даже на один день расценивается как нарушение, за которое предусмотрен штраф в размере 20 000 рублей.

Что касается экспертов, то за дачу заведомо ложного экспертного заключения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд предусмотрена специальная уголовная ответственность по статье 200.6 Уголовного кодекса Российской Федерации. Данная норма устанавливает ответственность за заведомо ложное экспертное заключение, если это деяние повлекло причинение крупного ущерба (свыше двух миллионов двухсот пятидесяти тысяч рублей).

🔬Кейс 1: Спор о разграничении ответственности за проведение поверки приборов учета

Первый пример иллюстрирует важность правильного определения субъекта, ответственного за проведение поверочных мероприятий, что имеет существенное значение для экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ. В деле, рассмотренном Верховным Судом Российской Федерации 2 апреля 2024 года (№ АКПИ24-32), административные истцы, являющиеся владельцами земельных участков и потребителями коммунальной услуги по энергоснабжению, оспаривали нормативные положения, регулирующие порядок проведения поверки приборов учета.

Суть спора заключалась в том, что гарантирующий поставщик расторг договор энергоснабжения с садоводческим некоммерческим товариществом и принял на обслуживание потребителей, ранее находившихся в ведении последнего. После истечения срока поверки измерительных трансформаторов тока и напряжения гарантирующий поставщик уклонился от проведения поверочных мероприятий, ссылаясь на то, что измерительный комплекс принадлежит СНТ и присоединен к сети на основании акта разграничения балансовой принадлежности.

Верховный Суд Российской Федерации, рассматривая данное дело, обратил внимание на важность надлежащего определения субъекта, ответственного за обеспечение надлежащего качества коммунальных услуг и проведение поверочных мероприятий в отношении приборов учета. Данная правовая позиция имеет существенное значение для экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ, поскольку позволяет правильно распределить ответственность между участниками правоотношений при исследовании вопроса о достоверности показаний приборов учета.

📊Кейс 2: Оспаривание результатов экспертизы в связи с нарушением порядка отбора проб

Второй пример связан с нарушением процедуры экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ при проверке качества питьевой воды. Муниципальное учреждение заключило контракт на оказание услуг по водоснабжению. В связи с поступлением жалоб потребителей на ухудшение качества воды заказчик принял решение о проведении внешней экспертизы.

Экспертная организация произвела отбор проб воды, однако при этом были нарушены требования ГОСТа, регламентирующего порядок отбора проб: пробы отбирались без предварительного слива воды, использовалась нестерильная тара, отсутствовал акт отбора проб, подписанный представителем ресурсоснабжающей организации.

По результатам лабораторных исследований было установлено несоответствие качества воды требованиям СанПиН, и заказчик на основании экспертного заключения предъявил поставщику претензию и потребовал соразмерного уменьшения платы.

Поставщик обратился в суд с требованием о признании результатов экспертизы недействительными. Суд, исследовав обстоятельства дела, признал, что нарушения порядка отбора проб не позволяют считать результаты экспертизы достоверными, и отказал заказчику в удовлетворении требований. Данный пример демонстрирует важность соблюдения установленных методик при проведении экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ.

⚙️Кейс 3: Экспертиза при определении объемов теплопотребления в отсутствие приборов учета

Третий пример касается экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ в ситуации, когда приборы учета отсутствуют или вышли из строя. Бюджетное учреждение заключило контракт на оказание услуг по теплоснабжению. В связи с выходом из строя прибора учета в середине отопительного периода возник спор об определении объемов потребленной тепловой энергии.

Заказчик, руководствуясь условиями контракта, применил расчетный способ определения объемов, основанный на данных о площади отапливаемых помещений и нормативах потребления. Поставщик оспаривал правильность расчетов, ссылаясь на необходимость применения иной методики, учитывающей фактическую температуру наружного воздуха.

Для разрешения спора была назначена экспертиза, перед которой были поставлены вопросы о правильности определения объемов потребленной тепловой энергии. Эксперт, проанализировав условия контракта, требования законодательства о теплоснабжении и фактические обстоятельства, пришел к выводу, что примененный заказчиком метод расчета соответствует условиям контракта, но не в полной мере учитывает требования Правил коммерческого учета тепловой энергии. Эксперт предложил альтернативный метод расчета, основанный на данных о фактической температуре наружного воздуха, и произвел соответствующие вычисления.

Суд принял экспертное заключение в качестве надлежащего доказательства и частично удовлетворил требования поставщика. Данный пример демонстрирует, что экспертиза оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ в сложных ситуациях требует от эксперта не только знания условий контракта, но и глубокого понимания отраслевого законодательства и методик расчета.

🔌Кейс 4: Спор о качестве электрической энергии и его влиянии на работу оборудования

Четвертый пример иллюстрирует важность экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ при оценке качества поставляемой электрической энергии. Медицинское учреждение заключило контракт на энергоснабжение. В течение нескольких месяцев наблюдались сбои в работе сложного медицинского оборудования, сопровождавшиеся выходом из строя отдельных узлов.

Заказчик предположил, что причиной сбоев является низкое качество поставляемой электроэнергии, и инициировал проведение экспертизы. Экспертной организацией были проведены инструментальные измерения показателей качества электрической энергии на вводе в здание и на вводах в наиболее чувствительное оборудование.

Измерения проводились в течение недели с использованием сертифицированного оборудования, регистрирующего параметры качества в непрерывном режиме. По результатам исследований было установлено, что в определенные часы наблюдаются отклонения напряжения за пределы допустимых значений, а также повышенное содержание высших гармоник.

Экспертное заключение содержало вывод о несоответствии качества поставляемой электрической энергии требованиям ГОСТ 32144-2013, что могло явиться причиной сбоев в работе оборудования. На основании заключения заказчик предъявил поставщику претензию с требованием о соразмерном уменьшении платы.

Поставщик оспорил результаты экспертизы, ссылаясь на то, что ухудшение качества могло быть вызвано состоянием внутренних сетей заказчика. По ходатайству поставщика судом была назначена повторная экспертиза, которая подтвердила выводы первичного исследования, но также указала на наличие проблем во внутренних сетях, требующих проведения ремонтных работ. В результате суд удовлетворил требования заказчика частично, уменьшив размер взыскиваемой суммы с учетом обоюдной ответственности сторон.

Данный пример демонстрирует, что экспертиза оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ в отношении качества электрической энергии требует комплексного подхода и учета технического состояния как внешних, так и внутренних сетей.

📋Кейс 5: Экспертиза при возникновении спора о правильности применения тарифов

Пятый пример касается экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ при возникновении спора о правильности применения тарифов. Муниципальное учреждение заключило контракт на оказание услуг по водоотведению. При проверке платежных документов заказчик обнаружил, что поставщик применяет тарифы, не соответствующие утвержденным регулирующим органом.

Заказчик отказался от оплаты в части превышения и потребовал произвести перерасчет. Поставщик настаивал на правильности примененных тарифов, ссылаясь на то, что учреждение относится к категории потребителей, для которой установлены повышенные тарифы.

Для разрешения спора заказчик инициировал проведение экспертизы, перед которой были поставлены вопросы о правильности применения тарифов, соответствии примененных тарифов утвержденным регулирующим органом, а также о размере переплаты за спорный период.

Эксперт, проанализировав постановления регулирующего органа об установлении тарифов, условия контракта, категорию потребителя и фактически примененные тарифы, пришел к выводу, что поставщик неправомерно применял тарифы для иной категории потребителей. Экспертом был произведен расчет размера переплаты за весь период действия контракта.

На основании экспертного заключения заказчик направил поставщику требование о возврате излишне уплаченных сумм и произвел зачет встречных требований при последующих платежах. Поставщик обратился в суд, однако, ознакомившись с экспертным заключением, отказался от иска и добровольно произвел корректировку платежных документов.

Данный пример демонстрирует, что экспертиза оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ может быть эффективным инструментом не только для разрешения споров, но и для их предотвращения, поскольку наличие квалифицированного экспертного заключения стимулирует стороны к добровольному урегулированию разногласий.

На протяжении многих лет Союз «Федерация судебных экспертов» оказывает квалифицированное содействие заказчикам и поставщикам в вопросах экспертного сопровождения государственных контрактов на оказание коммунальных услуг. Наши специалисты обладают необходимыми специальными познаниями, опытом и квалификацией в области энергетики, водоснабжения, теплоснабжения и иных сферах жилищно-коммунального хозяйства. Мы располагаем современным измерительным оборудованием и аккредитованными лабораториями для проведения необходимых исследований и испытаний. Наши эксперты готовы выехать на объект в любом регионе Российской Федерации для проведения инструментальных измерений и отбора проб. Мы обеспечиваем полное и всестороннее исследование всех обстоятельств, имеющих значение для объективной оценки качества оказанных коммунальных услуг, и готовим экспертные заключения, соответствующие всем требованиям законодательства и способные защитить интересы заказчика в любых инстанциях. Именно для этих целей нами был создан специализированный ресурс, где можно получить подробную информацию обо всех аспектах экспертизы оказания коммунальных услуг по 44-ФЗ.